По мере роста коммунального движения и возрастания роли цехов и гильдий увеличивалась роль пополанов. После победы над феодалом и достижения городом независимости от него, в нём постепенно начиналась борьба между знатью (Шаблон:D-) и «народом» (представителями цехов и средних слоёв горожан). В конце XII века пополаны начали борьбу с нобилями, которая часто проявлялась в виде войны гвельфов и гибеллинов. Правителем коммуны в это время был подеста. В ходе этой борьбы возникли новые институты: Совет народа, капитан народа, приоры цехов.
Таким образом внутри коммуны возникает так называемая малая коммуна, в которую были включены пополаны, но не нобили. Малая коммуна имела свой герб, армию, законы, чиновников, судопроизводство, а капитан народа был её главой и первоначально руководил лишь милицией (ополчением) и должен был выполнять контроль за подестой, чтобы не допустить усиления нобилей.
Появление должности «капитан народа» привело к тому, что у подесты остались лишь административные, но не политические функции[2]. Постепенно с усилением роли цехов и купечества возрастает роль капитанов народа. В ряде городов они закрепляют власть за своим родом, основывая синьории[3].
